摘要：曾經(jīng)轟轟烈烈的大同造城運(yùn)動(dòng)遭遇了瓶頸：城市拆遷、建設(shè)放緩，拖欠巨額工程款。分析人士認(rèn)為，這樣的事實(shí)背后，或許有最初城市規(guī)劃的問(wèn)題，但大同作為資源型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的財(cái)政吃緊的情況也不可忽視。
曾經(jīng)轟轟烈烈的大同造城運(yùn)動(dòng)遭遇了瓶頸：城市拆遷、建設(shè)放緩，拖欠巨額工程款。
根據(jù)大同造城運(yùn)動(dòng)的規(guī)劃，古城內(nèi)要全部建成仿古建筑。然而新修建的古城墻內(nèi)部，還有半數(shù)以上待拆遷的老房子，大同造城運(yùn)動(dòng)的步伐在放緩。分析人士認(rèn)為，這樣的事實(shí)背后，或許有最初城市規(guī)劃的問(wèn)題，但大同作為資源型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的財(cái)政吃緊的情況也不可忽視。
“大同這幾年的變化太大了，每次回家都有不一樣的感覺(jué)�，F(xiàn)在的大同和5年前簡(jiǎn)直是兩座城市，開(kāi)車出去我連路都找不到�！蓖跤钍峭辽灵L(zhǎng)的大同人，常年在外地上學(xué)，對(duì)于大同的變化感受很深。
在從北京去往山西省大同市的汽車上，王宇和法治周末記者聊起了家鄉(xiāng)的變化：“這幾年來(lái)大同旅游的人比以前多了。古城區(qū)進(jìn)行了大范圍的改造，不少樓房和平房都被拆了，改成了仿古建筑，短短幾年內(nèi)大同市完成了一次人口的大遷移�！�
據(jù)記者了解，大同市的這一系列變化是從2008年開(kāi)始的，這一年，大同市前任市長(zhǎng)耿彥波掀起了規(guī)模空前的、以“名城復(fù)興”為目標(biāo)的“造城運(yùn)動(dòng)”。
如今，大同新城區(qū)的氣派程度甚至超過(guò)了山西省的省會(huì)城市太原。大同的一位出租車司機(jī)指著新城區(qū)一些建筑告訴記者：“前兩年這里都是農(nóng)村，現(xiàn)在卻成了市中心。有些工廠也被拆了，大同的很多出租車司機(jī)都是從這些工廠下崗的工人。”
經(jīng)過(guò)5年的城市改造，大同有了翻天覆地的變化，但一些問(wèn)題也隨之浮出。記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，造城運(yùn)動(dòng)涉及到的許多城建工程的工期一拖再拖，不少工程完工后工程款也不能到位。據(jù)實(shí)際施工的幾位包工頭向記者估算，僅魏都新城一個(gè)小區(qū)，政府拖欠的工程款就高達(dá)3億元。
造城速度放緩
站在大同的古城墻上有一種穿越時(shí)空的感覺(jué)。城墻內(nèi)是仿古的建筑，而城墻外則是現(xiàn)代化的樓房，給人造成很大的視覺(jué)沖擊。
古城四面隨處可見(jiàn)高聳的塔式起重機(jī)和腳手架。據(jù)當(dāng)?shù)厝私榻B，如今很多工程已經(jīng)完工，和以前相比這里工地已經(jīng)少了很多。而前兩年幾乎整個(gè)城市都在施工。
古城墻上的工作人員告訴記者：“古城墻從2008年開(kāi)始修建，全長(zhǎng)7.24公里，目前只有西城墻還在修建之中，其余部分按照明代大同城規(guī)制已經(jīng)完工。”
據(jù)記者了解，大同古城墻的修復(fù)工程十分浩大，每一面城墻都高14米，下寬18米，上寬14米，有望樓12座、控軍臺(tái)兩座、角樓兩座，箭樓、月城、甕城各一座。
古城墻的工作人員介紹說(shuō)：“古城內(nèi)的全部現(xiàn)代建筑都會(huì)被拆除，目前古城里的建筑已經(jīng)有三分之一改造成了仿古建筑，建筑的風(fēng)格類似于北京的四合院。未來(lái)里面的學(xué)校也都會(huì)遷出去，但仍會(huì)有3萬(wàn)至4萬(wàn)人在古城居住�！�
修復(fù)古城墻僅僅是“名城復(fù)興”的一部分。2008年大同市前任市長(zhǎng)耿彥波上任后，計(jì)劃5年內(nèi)在城建上投入500億元，以“一軸雙城分開(kāi)發(fā)展”為總體規(guī)劃，以市內(nèi)的御河為軸，對(duì)河西的古城進(jìn)行整體恢復(fù)性保護(hù)，對(duì)河?xùn)|的新區(qū)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。其中古城修復(fù)工程包括修復(fù)只剩一層土坯的古城墻，重修鐘樓、代王府、華嚴(yán)寺、善化寺、文廟等建筑，拆除古城內(nèi)的現(xiàn)代建筑等，這涉及8萬(wàn)至10萬(wàn)戶居民的拆遷。
幾年前在形容大同城市形象時(shí)，當(dāng)?shù)厝私?jīng)常調(diào)侃道：“污水基本靠蒸發(fā)，垃圾基本靠風(fēng)刮，游商基本沒(méi)人抓，市容基本無(wú)人夸�！�
現(xiàn)在經(jīng)過(guò)“造城運(yùn)動(dòng)”，大同市民的生活環(huán)境的確得到了很大改善。
說(shuō)起以前的大同年近七十的楊先生告訴記者：“以前的大同小區(qū)管理混亂，垃圾亂倒，我的孫子出去上大學(xué)后都不愿再回大同�，F(xiàn)在不同了，孩子也愿意回來(lái)發(fā)展�！�
但如今記者卻看到，大同的城市改造運(yùn)動(dòng)卻遇到了瓶頸，古城區(qū)的拆遷工作進(jìn)展緩慢。
比如，根據(jù)《大同市人民政府關(guān)于古城東南隅古民居(三期)、天主教教堂修復(fù)工程及周邊環(huán)境綜合整治工程房屋征收補(bǔ)償方案》，大廟角街被納入天主教教堂修復(fù)工程及周邊環(huán)境綜合整治工程征收范圍，征收時(shí)間為2012年8月20日至2012年9月19日，但至今仍然沒(méi)有進(jìn)行。
而在大同調(diào)查時(shí)，記者也看到，目前的古城修復(fù)工作只完成了一小部分，古城內(nèi)大部分建筑仍是低矮的平房，只有古城南面的建筑已基本修復(fù)完成。古城小巷內(nèi)的道路也崎嶇不平，在里面行走不時(shí)會(huì)飄來(lái)陣陣臭味，有些平房的門窗破損，有些房屋被拆了一半放在哪里，顯得有些蕭條。
知情人士透露：“之前說(shuō)要拆遷，但政府資金跟不上，有的住戶都已經(jīng)搬出去住了，但由于遲遲未拆又搬了回來(lái)。還有的住戶對(duì)房屋進(jìn)行了簡(jiǎn)單的修繕，看來(lái)一時(shí)半會(huì)是不會(huì)拆了�！�
高額工程款被拖欠
根據(jù)大同的造城規(guī)劃，古城區(qū)很多居民要搬遷出去。這就使得大規(guī)模的居民需要安置，保障性住房工程就成了大同“名城復(fù)興”的重要組成部分。
但包工頭喬八斤告訴記者，如今保障房工程沒(méi)人敢接，因?yàn)楝F(xiàn)在很多工程完工后施工方拿不到工程款。
記者乘車來(lái)到了大同市一處保障房小區(qū)魏都新城。這里共有住宅樓248棟，還有一些附屬公共設(shè)施，總建筑面積112萬(wàn)平方米，可容納住戶1萬(wàn)余戶，是大同造城運(yùn)動(dòng)中的重要回遷安置項(xiàng)目。
魏都新城的包工頭趙國(guó)一對(duì)記者說(shuō)，目前他手上還有“5大2小”7套商鋪沒(méi)向政府交房，其中一間商鋪就是他現(xiàn)在的“家”。記者看到，趙國(guó)一的“家”中只有一張床和兩把椅子，地上滿是煙頭。
趙國(guó)一說(shuō)，如果參照同期、同類建筑的決算價(jià)格，他總共應(yīng)拿到2400萬(wàn)元左右的工程款。但從2010年迄今他僅僅收到工程進(jìn)度款620萬(wàn)元。
“我已經(jīng)在這兒住了兩年，有家也不能回，怕人追債。只有過(guò)年的時(shí)候在家呆上一個(gè)小時(shí)�！壁w國(guó)一眉頭緊鎖，“我之前掙的錢已經(jīng)全墊到這個(gè)項(xiàng)目里，還借了200多萬(wàn)元的高利貸，每個(gè)月光利息就要6萬(wàn)元�！�
記者了解到，趙國(guó)一在魏都新城承建了6棟樓，接近2萬(wàn)平方米，去年就已經(jīng)實(shí)際交房了，但直到現(xiàn)在仍沒(méi)有拿到政府給出的決算價(jià)格。
“決算價(jià)格出來(lái)后政府就要給錢，但感覺(jué)政府沒(méi)那么多錢�！蔽憾夹鲁橇硪晃话ゎ^蘭巨寶告訴記者，“一個(gè)工程沒(méi)掙到錢不說(shuō)，還虧了300多萬(wàn)元，目前還有部分人的工資和材料款沒(méi)有結(jié)清。”
拖欠工程款的小區(qū)不只魏都新城。御東新城包工頭周先生、惠民里小區(qū)的包工頭喬八斤、董藝萍也向記者反映了同樣的情況。
喬八斤介紹說(shuō)：“惠民里小區(qū)2009年年底就已經(jīng)完工了，但目前為止工程款只結(jié)了70%。這些年掙的400多萬(wàn)元全墊了進(jìn)去，還借了60多萬(wàn)元的高利貸�！�
知情人士向記者透露：“像魏都新城這樣工程款被拖欠的小區(qū)至少有7個(gè)，其中御東新城的欠款最多。這些小區(qū)被拖欠的工程款加在一起超過(guò)100億元�！�
記者試圖向大同市政府核實(shí)情況，但并未獲得政府負(fù)債及造城運(yùn)動(dòng)欠款方面的相關(guān)數(shù)據(jù)。
中投顧問(wèn)產(chǎn)業(yè)與政策研究中心主任扈志亮認(rèn)為：“之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象是因?yàn)樵谠斐沁\(yùn)動(dòng)中，整個(gè)資金鏈上最大的風(fēng)險(xiǎn)都是由施工方承擔(dān)。因?yàn)槭┕し蕉际窍葔|付資金進(jìn)行開(kāi)工，資金不夠得設(shè)法找銀行借款或是其他渠道融資，又進(jìn)一步加劇了風(fēng)險(xiǎn)�！�
工程款誰(shuí)來(lái)還
“房子蓋好、工程款拿不到的情況太普遍了，只要是保障性住房工程大致情況基本相同�！倍嚻家彩且欢亲涌嗨�，“欠款的事實(shí)是毋庸置疑的，但拖欠的工程款卻不知找誰(shuí)要�！�
實(shí)際上據(jù)記者了解，大同市政府和這些包工頭之間并沒(méi)有合同關(guān)系。以趙國(guó)一為例，魏都新城保障性住房工程建設(shè)合同中的“甲方”是大同市城市建設(shè)開(kāi)發(fā)公司(以下簡(jiǎn)稱“城開(kāi)公司”)，合同的“乙方”是北京中關(guān)村開(kāi)發(fā)建設(shè)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“中關(guān)村建設(shè)公司”)，是中關(guān)村建設(shè)公司將一部分的工程分包給了趙國(guó)一。
在施工過(guò)程中，趙國(guó)一墊資進(jìn)行工程建設(shè)，中關(guān)村建設(shè)公司為其提供資質(zhì)、賬戶、稅務(wù)登記號(hào)等各種工程所需正式手續(xù)，出面與甲方溝通，并從工程款中扣取比例不等的“管理費(fèi)”。
“我多次與中關(guān)村建設(shè)公司方面進(jìn)行溝通，作為法律上的乙方，中關(guān)村建設(shè)公司也曾多方協(xié)調(diào)，但無(wú)濟(jì)于事�！壁w國(guó)一告訴記者，“我也曾找城開(kāi)方面索要過(guò)欠款，但對(duì)方將我趕了出來(lái)�！�
記者來(lái)到城開(kāi)公司總經(jīng)理王一明的辦公室，關(guān)于記者提出的問(wèn)題王一明選擇了回避，此后匆匆離開(kāi)。
但此前王一明接受媒體采訪時(shí)曾表示，城開(kāi)公司是市政府的獨(dú)資公司，一切按政府指令執(zhí)行，依靠政府投資，完成建設(shè)任務(wù)；公司在資金、材料等各方面“可以說(shuō)都沒(méi)有自由度”。
北京盈科律師事務(wù)所的高級(jí)合伙人王龍興律師告訴記者：“在這種情況下，趙國(guó)一可以起訴中關(guān)村建設(shè)公司和城開(kāi)公司，索取工程款。從法律上看，政府是不需要承擔(dān)責(zé)任的，因?yàn)槌情_(kāi)公司作為國(guó)有獨(dú)資公司是獨(dú)立的法人。但實(shí)際操作中考慮到社會(huì)影響，政府并不會(huì)坐視不理。”
“現(xiàn)在很多地方政府都存在保障房工程款的拖欠，我們也經(jīng)常會(huì)遇到類似案件�！蓖觚埮d解釋說(shuō)。
城市規(guī)劃遭質(zhì)疑
大同市前任市長(zhǎng)耿彥波由于對(duì)城市改造的力度很大，被人們稱為“造城市長(zhǎng)”。除此之外他還有很多綽號(hào)，喜歡他的市民稱他“耿菩薩”，但也有市民諷刺他是“耿拆拆”。
不可否認(rèn)耿彥波在任期間整個(gè)大同的面貌煥然一新。但這樣的景象背后，前述文中提到的工程放緩、工程款拖欠等問(wèn)題，也不可回避。
扈志亮認(rèn)為：“由于離任市長(zhǎng)采取大躍進(jìn)式的‘造城運(yùn)動(dòng)’，致使當(dāng)下債務(wù)危機(jī)頻頻升級(jí)，資金鏈緊張是必然的事情。在規(guī)劃之初，資金風(fēng)險(xiǎn)就是最重要的三大風(fēng)險(xiǎn)之一。但決策者沒(méi)有按照預(yù)算做好每一步的規(guī)劃，而是盲目地全線開(kāi)工，才釀造成政府無(wú)法買單的后果�！�
8月12日上午，不少大同市民來(lái)到政府門口“散步”，而當(dāng)天在大同市委門口，也有接近20人“靜坐”。
一位負(fù)責(zé)信訪工作的民警告訴記者：“這些人經(jīng)常上訪，我們有50人左右常駐政府門口維持秩序。而這種情況這幾年才出現(xiàn)，上訪的原因很大一部分跟城市改造有關(guān)�！�
在采訪過(guò)程中記者了解到古城區(qū)分為平房和樓房。平房都有幾十年的歷史也比較破舊，因此住平房的人希望拆遷。但很多住樓房的人對(duì)拆遷補(bǔ)償方案并不滿意，問(wèn)題集中在不給地段補(bǔ)償，不給裝潢補(bǔ)償，不區(qū)分原住房層次和朝向，且先拆遷后安置。
位于古城區(qū)南城墻下面的新勝苑小區(qū)里就有不少居民不愿拆遷。
“10年內(nèi)我們已經(jīng)搬了兩次家，有接近1300戶是從原來(lái)的仿古街拆遷安置到新勝苑小區(qū)的。如今又要拆遷，政府沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃導(dǎo)致我們搬來(lái)搬去。”新勝苑小區(qū)的王先生告訴記者。
“沒(méi)有裝修補(bǔ)償，地段補(bǔ)償也沒(méi)有，我們當(dāng)然不愿意搬。但現(xiàn)在的新勝苑小區(qū)斷水、斷電、斷氣已經(jīng)沒(méi)法居住�！蓖跸壬嬖V記者，“有一部分住戶被安置到了魏都新城，但都是毛坯房需要重新裝修，有些安置房沒(méi)有完工，拆遷戶只能暫時(shí)租房居住，雖然政府給予一定的租房補(bǔ)貼，但也給我們?cè)斐闪瞬槐�。�?/P>
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授孟延春告訴記者：“城市改造要根據(jù)每個(gè)城市的具體情況而定，居民的需求、施工的周期都要考慮進(jìn)去�！�
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下的高負(fù)債
今年2月，耿彥波調(diào)離大同時(shí)，大同市民發(fā)起了“簽名留人”的活動(dòng)，有人擔(dān)心他一走，造城運(yùn)動(dòng)中的工程就要爛尾了。
現(xiàn)任大同市市長(zhǎng)李俊明后來(lái)作出“五個(gè)凡是”的承諾，其中包括“凡是已經(jīng)開(kāi)工的政府工程，要全力保障，加快推進(jìn)，不允許出現(xiàn)半拉子工程；凡是已經(jīng)開(kāi)工、手續(xù)完備的政府工程，要認(rèn)真履約，按進(jìn)度撥款”。
然而，如今趙國(guó)一等包工頭的工程款被拖欠是不爭(zhēng)的事實(shí)，分析人士認(rèn)為，這背后也反映了大同財(cái)政吃緊的問(wèn)題。
事實(shí)上，根據(jù)《大同市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》(2008-2030年)，通過(guò)城市改造打造世界文化遺產(chǎn)旅游城市是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方式。而公開(kāi)資料顯示，大同的旅游業(yè)按照“一主兩翼四產(chǎn)業(yè)”的思路發(fā)展，即以名城古都為主體、以云岡石窟大景區(qū)和北岳恒山大景區(qū)為兩翼，發(fā)展四大旅游產(chǎn)業(yè)。
大同與神木、鄂爾多斯等資源型城市相似，隨著煤炭資源的日趨枯竭、近年來(lái)煤炭經(jīng)濟(jì)的不景氣，大同市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)變得嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。
扈志亮告訴記者：“煤礦行業(yè)為大同貢獻(xiàn)了很高的GDP，是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。這兩年行業(yè)的不景氣使原先的計(jì)劃全部瓦解，加速了資金風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)臨。大同希望憑借當(dāng)?shù)芈糜钨Y源發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，降低對(duì)煤礦資源依賴產(chǎn)業(yè)的比重�！�
前任市長(zhǎng)耿彥波在推行造城運(yùn)動(dòng)時(shí)，提出了“三名一強(qiáng)”(文化名城、旅游名都、生態(tài)名邑、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市建設(shè))的戰(zhàn)略目標(biāo)，冀望通過(guò)城市改造每年為大同帶來(lái)300萬(wàn)游客。
事實(shí)上城市改造的確為大同的旅游業(yè)到來(lái)了提升。
大同市發(fā)改委向記者提供的數(shù)據(jù)顯示：“文化旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，今年上半年，全市接待入境游客10.87萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)10.28%；接待國(guó)內(nèi)旅游者955.65萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)21.59%，國(guó)內(nèi)旅游收入81.06億元，同比增長(zhǎng)21.84%；旅游總收入累計(jì)83.68億元，同比增長(zhǎng)21.42%�！�
但旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不足以抵消煤炭行業(yè)低迷給大同帶來(lái)的影響，也未能為大同帶來(lái)足夠的財(cái)政資金以支撐其造城運(yùn)動(dòng)。
現(xiàn)任大同市長(zhǎng)李俊明曾在接受采訪時(shí)表示，煤炭是大同市的支柱產(chǎn)業(yè)，大同煤礦一個(gè)企業(yè)對(duì)財(cái)政總收入的貢獻(xiàn)率達(dá)40%。然而煤炭市場(chǎng)變化很大，對(duì)大同市的影響可以說(shuō)舉足輕重，政府負(fù)債壓力也非常大。
但從5月24日批準(zhǔn)的《關(guān)于大同市2012年全市和市本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況及2013年全市和市本級(jí)財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告》(下稱“報(bào)告”)中，大同的財(cái)政情況可見(jiàn)一斑。
報(bào)告顯示，2012年，大同市公共財(cái)政預(yù)算收入完成80.3億元，全市公共財(cái)政預(yù)算支出執(zhí)行則高達(dá)186.6億元。到2012年年底，全市財(cái)政凈結(jié)余為累計(jì)赤字28074萬(wàn)元。
發(fā)改委的知情人士告訴記者：“大同在城市建設(shè)方面落下了很多課，就像是一個(gè)學(xué)生，如果想提高成績(jī)就要付出比別人更多的努力。大同負(fù)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是在為今后的發(fā)展打好根基。”
扈志亮則有不同看法：“在城市設(shè)計(jì)的過(guò)程中，大刀闊斧能夠迅速實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但是現(xiàn)實(shí)中面臨著資金約束，一旦出現(xiàn)資金問(wèn)題很容易造成各項(xiàng)工程都停在半路上，所以按照循序漸進(jìn)的模式，完成一個(gè)工程再計(jì)劃下一個(gè)工程，能夠集中力量提高效率，資金風(fēng)險(xiǎn)也更可控�！�
煤炭重鎮(zhèn)大同，在未來(lái)包括造城運(yùn)動(dòng)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，需要思考和面對(duì)的問(wèn)題還有很多。
