城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)簡化審批多規(guī)合一

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城市建設(shè)和管理的基本依據(jù)。當前我國城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和審核過于集中，城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠，《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》違法成本低、執(zhí)法成本高。我國在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)當樹立“科學多元，公眾參與，地方為主，中央指導”指導思想，進一步改革城鎮(zhèn)規(guī)劃審批方式，下放審批權(quán)限，提高公眾參與度;探索建立城鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)”銜接和協(xié)調(diào)的信息化聯(lián)動平臺，在“一張圖”上統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的重要指標和目標;同時，進一步完善規(guī)劃制定、調(diào)整和監(jiān)督體制。

一、當前我國城鎮(zhèn)規(guī)劃中的突出問題

目前，全國所有設(shè)市城市都有了比較完善的規(guī)劃，建制鎮(zhèn)也都編制了初步規(guī)劃。規(guī)劃編制的方法不斷改進，保障實施的機制逐步形成，監(jiān)督管理步入法制軌道。城市規(guī)劃在控制城市規(guī)模、規(guī)范各類開發(fā)區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。但是，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，原有的規(guī)劃暴露出一些值得重視的問題。主要是，城鎮(zhèn)規(guī)劃理念落后，粗放式“貪大求快”現(xiàn)象突出;城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容缺乏特色，相鄰城鎮(zhèn)之間缺乏協(xié)作分工;規(guī)劃滯后與隨意修改違反規(guī)劃的現(xiàn)象同時存在;突破城鎮(zhèn)規(guī)劃的各類開發(fā)區(qū)和新區(qū)、新城不斷出現(xiàn)。

造成上述問題的原因，既有一些城鎮(zhèn)領(lǐng)導在發(fā)展指導思想上重規(guī)模、輕水平，重數(shù)量、輕質(zhì)量，重形式、輕內(nèi)容等認識上的問題，但更主要的是現(xiàn)行規(guī)劃體制不夠合理，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和審核過于集中。當前我國城鎮(zhèn)規(guī)劃都要經(jīng)過住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門審核，規(guī)劃編制則大都由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門所屬的、少數(shù)幾個城市規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)制定。盡管在編制規(guī)劃中也會考慮人文歷史、地理、環(huán)境等地區(qū)特色，但長期由同一支隊伍編規(guī)劃，難免陷入路徑依賴，成為各地“千城一面”的重要原因。

我國城市規(guī)劃的審批權(quán)高度集中于中央政府。截止到2012年底，全國有108個大中城市(幾乎包括了每個省的主要城市)的城市總體規(guī)劃需要經(jīng)過國務(wù)院審批后才能實施。設(shè)計部門編制完規(guī)劃后，要經(jīng)過地方規(guī)劃部門、地方政府、省級規(guī)劃部門、省級政府、國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門層層審核，最后報國務(wù)院批準。每經(jīng)過一道審批都要組織專家論證、相關(guān)政府部門召開專門會議研究。請來請去都還是那些專家，很大程度上是重復論證。由于審批環(huán)節(jié)多，審批時間過長，往往造成規(guī)劃批準滯后于形勢發(fā)展。在規(guī)劃執(zhí)行中難免出現(xiàn)邊調(diào)整邊申報新規(guī)劃的情況。層層審批、集中審批并沒有達到樹立規(guī)劃權(quán)威的作用。

二是城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠。城鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合性、全局性和戰(zhàn)略性部署。但是目前涉及城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃較多，包括土地規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。這些規(guī)劃往往與城鎮(zhèn)規(guī)劃提出的空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置存在矛盾。特別是土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃誰服從誰的問題顯得更為突出，增加了城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌城鎮(zhèn)整體和長遠發(fā)展的難度。

三是《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》違法成本低，執(zhí)法成本高。盡管我國頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鎮(zhèn)規(guī)劃上升到法律高度。但一些單位和個人無視城鎮(zhèn)規(guī)劃，不按規(guī)劃布局進行建設(shè)的情況時有發(fā)生。由于執(zhí)法成本高、違法主體多元、違法建設(shè)情況復雜等原因，導致違法建設(shè)發(fā)現(xiàn)后，查處工作往往十分困難，損害了城鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴肅性。現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》以及相關(guān)法律法規(guī)，沒有賦予城鎮(zhèn)規(guī)劃行政主管部門強制執(zhí)行權(quán)，就算發(fā)現(xiàn)了違法建設(shè)，掌握了證據(jù)，也無能為力。

二、改進城鎮(zhèn)規(guī)劃的思路和措施

從國內(nèi)外經(jīng)驗都可以看到，一個城鎮(zhèn)的建設(shè)有規(guī)劃和沒有規(guī)劃，其結(jié)果大不一樣。城鎮(zhèn)規(guī)劃在城鎮(zhèn)發(fā)展中具有不可替代的先導性作用。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將使很多城鎮(zhèn)面貌煥然一新，在規(guī)劃編制中應(yīng)樹立“科學多元，公眾參與，地方為主，中央指導”指導思想。

科學多元、公眾參與——借鑒國際先進的城鎮(zhèn)規(guī)劃理念，堅持以集約化發(fā)展為城鎮(zhèn)規(guī)劃理念的基本核心。既要進行科學規(guī)劃，強調(diào)土地的綜合利用，進行集約型空間擴張，又要結(jié)合我國各城市的具體情況，允許多種規(guī)劃理念的存在，推崇風格多元的做法，還允許多種機構(gòu)參與規(guī)劃的制定。嚴格執(zhí)行“政府主導、專家領(lǐng)銜、公眾參與“的規(guī)定制定機制。

地方為主，中央指導——充分發(fā)揮地方積極性和靈活性，給地方更多的規(guī)劃自主權(quán)。規(guī)劃事權(quán)主要在地方，中央主要以國家發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)在宏觀方面進行指導。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，制定好城鎮(zhèn)規(guī)劃可以考慮采取以下措施：

第一，調(diào)整中央和地方對城鎮(zhèn)規(guī)劃的審批權(quán)限。國務(wù)院只審批省會城市和副省級城市(計劃單列市)，將現(xiàn)在需要審批的城市數(shù)量從108個減少到37個。簡化城市規(guī)劃審批內(nèi)容。中央對城市規(guī)劃的審批主要是城市定位、資源使用、歷史文化保護、環(huán)保等關(guān)鍵問題。另外71個城市的規(guī)劃由省級規(guī)劃主管部門審批。其他城鎮(zhèn)規(guī)劃由城鎮(zhèn)所在地上一級政府審批。國務(wù)院規(guī)劃管理部門提出城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的原則，指導地方編好規(guī)劃。

第二，加強“三規(guī)”的銜接和協(xié)調(diào)。結(jié)合各地經(jīng)濟、社會發(fā)展特點，統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，特別是各地要把開發(fā)區(qū)、各類園區(qū)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃。探索建立“三規(guī)銜接和協(xié)調(diào)”信息化聯(lián)動平臺，在一個平臺的基礎(chǔ)上，使“三規(guī)”涉及的發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局、土地開發(fā)強度等方面達到統(tǒng)一，落到“一張圖”上。研究建立“三規(guī)”管理信息互通機制，實現(xiàn)部門間信息共享，各規(guī)劃疊加，協(xié)調(diào)消除各規(guī)劃存在的矛盾，將涵蓋城鎮(zhèn)建設(shè)、重大項目、土地資源、環(huán)境保護、交通等涉及空間要求的信息要素疊加。

第三，完善規(guī)劃制定、調(diào)整和監(jiān)督體制。國務(wù)院要制定相應(yīng)的規(guī)劃制定、調(diào)整和監(jiān)督條例或相關(guān)決議。主要內(nèi)容包括：明確官員、專家、公眾、社團參與規(guī)劃制定的形式，鼓勵各類專業(yè)機構(gòu)參與規(guī)劃制定;研究設(shè)立城市總規(guī)劃師制度試點，探索在地縣級以上城市設(shè)立城市總規(guī)劃師。