緊湊城市是城市規(guī)劃的新路徑

在西歐，緊湊城市被視為有效節(jié)約城市土地資源、促進(jìn)城市和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。近年來，我國(guó)政府對(duì)城市土地的節(jié)約集約利用也予以高度重視。在2015年12月召開的中央城市工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出要樹立“緊湊城市”理念，指出要科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。這充分表明，我國(guó)土地利用政策的核心正由原來粗放型向集約型方向轉(zhuǎn)變，城市化建設(shè)由蔓延式擴(kuò)張向緊湊式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

集中還是分散：

關(guān)于城市形態(tài)的大討論

從我國(guó)城市化發(fā)展現(xiàn)實(shí)來看，與西歐國(guó)家的情況有所不同。一方面，我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)化和城市化進(jìn)程快速發(fā)展的重要階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和城市人口的急劇增加直接導(dǎo)致城市面積以“攤大餅”方式向四周無序蔓延，對(duì)城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn);另一方面，我國(guó)國(guó)土面積廣闊，不同地區(qū)之間在自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面差異較大，這決定了不同城市在城市化發(fā)展進(jìn)程中面臨的問題、任務(wù)各不相同。因此，探求符合我國(guó)城市和區(qū)域發(fā)展實(shí)際的空間結(jié)構(gòu)模式和發(fā)展路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。要對(duì)這一問題作出解答，有必要對(duì)城市形態(tài)的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理。

緊湊城市的理念是在歷史中不斷反思、不斷實(shí)踐形成的。長(zhǎng)期以來，國(guó)外規(guī)劃界關(guān)于城市形態(tài)的爭(zhēng)論總結(jié)起來就是“集中”還是“分散”的分歧。這一爭(zhēng)論貫穿于現(xiàn)代城市發(fā)展的歷史進(jìn)程之中。分散主義的出現(xiàn)絕非偶然，正如英國(guó)著名城市規(guī)劃理論學(xué)家霍爾所言，20世紀(jì)的規(guī)劃史反映了人們對(duì)19世紀(jì)城市所面臨的糟糕境況的不滿。這種不滿直接促使人們思考向城市以外的郊區(qū)轉(zhuǎn)移，并造就了分散派的出現(xiàn)。從霍華德的“田園城市”到賴特的“廣畝城市”，再到沙里寧的“有機(jī)疏散”理論，完整反映了分散派陣營(yíng)“理想構(gòu)思—極端實(shí)踐—回歸現(xiàn)實(shí)”的歷史發(fā)展路徑。

如果說分散主義規(guī)劃思潮的出現(xiàn)是工業(yè)革命后城市化現(xiàn)象所帶來的必然結(jié)果，那么集中主義規(guī)劃思潮則是對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的“郊區(qū)城市化”和“逆城市化”現(xiàn)象的一種集體反思。集中派的反擊最早出現(xiàn)在極端分散思想盛行的20世紀(jì)30年代，集中論的先驅(qū)者勒·柯布西耶提出通過提高城市密度解決城市問題的新途徑，其思想在后來的城市規(guī)劃中得到了充分的發(fā)展與體現(xiàn)。由勒·柯布西耶開始，集中主義規(guī)劃思潮蓬勃發(fā)展。首先是學(xué)者奈恩發(fā)出了反對(duì)“城鄉(xiāng)一體化”的聲音，并對(duì)分散派提出的低密度化主張進(jìn)行了極力批判。奈恩之后，簡(jiǎn)·雅各布接過了“反擊”重任，成為20世紀(jì)60年代集中派陣營(yíng)的代言人。作為一名女性，簡(jiǎn)·雅各布在關(guān)注城市密度的同時(shí)，更在意城市所散發(fā)出來的那種生命力和豐富性所帶來的魅力。正如她在《美國(guó)大城市的生與死》中所說的，正是密度造就了城市的多樣性，也正是這種多樣性創(chuàng)造了像紐約那樣多姿多彩的城市生活。由此，她提出促進(jìn)城市功能混合發(fā)展和“城市多樣性”的規(guī)劃主張。簡(jiǎn)·雅各布的思想直接影響了“緊湊城市”理念的產(chǎn)生和發(fā)展。

隨著集中派陣營(yíng)的壯大及其思想理論的不斷成熟，上世紀(jì)70年代，丹齊克和薩蒂在對(duì)集中主義規(guī)劃思潮進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上首次提出了“緊湊城市”的規(guī)劃理念，主張通過合理化的城市空間布局促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，為解決城市無序蔓延問題提供了新的視角和思維方式。在1990年發(fā)表的《綠色報(bào)告書》中，歐盟委員會(huì)將緊湊城市視為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要理念和有效途徑，并明確指出通過高密度、混合土地利用等緊湊式的城市空間規(guī)劃理念，按照分散再集中的原則實(shí)行多中心模式的城市空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略。

從整個(gè)現(xiàn)代城市規(guī)劃思想史的脈絡(luò)來看，“緊湊城市”作為可持續(xù)發(fā)展的有效途徑是過去舊式“分散論”和“集中論”的一種折中立場(chǎng)的體現(xiàn)。從分散論那里，既可以吸納有關(guān)衛(wèi)星城規(guī)劃和建設(shè)的思想構(gòu)思，還可以通過對(duì)自發(fā)的分散過程進(jìn)行有效調(diào)控以有利于促進(jìn)早期“溫和派”分散論者們所期待的環(huán)保社區(qū)的出現(xiàn)，并提高市民生活的舒適度。相對(duì)于分散論而言，“緊湊城市”從集中論那里汲取的思想更多一些，如遏制城市蔓延的政策、城市更新與再生政策等等。由此，如何實(shí)現(xiàn)“集中”與“分散”的最優(yōu)化組合，是貫穿于緊湊城市理念發(fā)展最重要的主題之一。

中國(guó)的路徑選擇

緊湊城市在我國(guó)的具體應(yīng)用必須遵循我國(guó)城市發(fā)展的規(guī)律，切合我國(guó)區(qū)域發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀。基于此，筆者提出以下政策建議：

第一，構(gòu)建緊湊式城市空間結(jié)構(gòu)以促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。從促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展的角度看，除了傳統(tǒng)因素，城市和地方政府可以通過優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、構(gòu)建緊湊式城市形態(tài)等城市管理和規(guī)劃層面上的手段方式激活更多的潛在誘因，進(jìn)一步提高城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力。但必須認(rèn)識(shí)到，緊湊城市不等同于“高密度”，還要對(duì)城市的多核心(中心)性、空間的集中度、土地混合利用度等其他空間結(jié)構(gòu)特征和要素進(jìn)行綜合性考察，繼而提出更加符合城市和區(qū)域發(fā)展實(shí)際的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式，如“單核心—集中型”和“多核心—分散型”的空間模式分別適用于哪一區(qū)域或哪一發(fā)展階段的城市，如何進(jìn)一步改善和優(yōu)化空間布局等，都需要進(jìn)一步研究。

第二，城市和地方政府在構(gòu)建緊湊城市發(fā)展模式時(shí)有必要對(duì)城市最優(yōu)人口密度值進(jìn)行預(yù)測(cè)，并作為城市管理和區(qū)域規(guī)劃的重要指標(biāo)性依據(jù)，以避免因過度“緊湊”而為城市帶來不必要的負(fù)面影響。在之前的研究中，筆者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)東部地區(qū)人口密度與區(qū)域勞動(dòng)生產(chǎn)率之間就存在著倒“U”型曲線關(guān)系。這意味著，當(dāng)城市尚未到達(dá)最佳人口密度值時(shí)，人口密度越高越有助于提高該城市和地區(qū)的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，而當(dāng)城市人口密度超過該值時(shí)，反而會(huì)對(duì)城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。由此可以看出，如果城市管理部門過度強(qiáng)調(diào)緊湊式的城市成長(zhǎng)政策，造成“矯枉過正”的后果也是不可取的。在城市前期調(diào)研和規(guī)劃過程中，應(yīng)從城市自身情況出發(fā)，在努力將有可能發(fā)生的集聚不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)壓縮到最小化同時(shí)，通過引導(dǎo)和形成最優(yōu)城市人口密度或城市人口規(guī)模，最大程度地創(chuàng)造由集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)所帶來的積極影響。

第三，在發(fā)展緊湊城市過程中要重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善城市功能。無論對(duì)于哪個(gè)城市而言，公共交通的可接近性都具有十分重要的作用。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件較好的東部地區(qū)的城市而言，還應(yīng)在發(fā)展多樣化的公共交通手段和以步行、自行車出行為導(dǎo)向的環(huán)境優(yōu)化型交通設(shè)施等方面加大投資和建設(shè)力度。此外，城市管理部門還應(yīng)積極對(duì)城市商業(yè)設(shè)施和文化設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)充與完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善離不開城市政府充足的財(cái)力支持和政策保障。因此，城市政府一方面應(yīng)努力拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道，加大財(cái)政支持力度;另一方面各城市管理部門之間應(yīng)通力合作、互相配合，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面形成一整套切實(shí)可行的制度體系，為促進(jìn)城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及其他城市管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的政策保障。

第四，各級(jí)政府部門應(yīng)充分考慮城市和地區(qū)所處的時(shí)空背景和特征，以求制定符合自身發(fā)展特點(diǎn)和需要的緊湊式城市規(guī)劃與城市管理政策。實(shí)證研究表明，不同地區(qū)在產(chǎn)業(yè)化和城市化發(fā)展水平上差距較大，由此在國(guó)家層面上制定相關(guān)國(guó)土規(guī)劃政策時(shí)，必須充分考慮地區(qū)間的差異性，并以此為基礎(chǔ)制定和實(shí)施差別化的規(guī)劃政策和方案。從城市和地區(qū)層面來看，更有必要對(duì)自身的人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行詳細(xì)分析和調(diào)查研究。此外還應(yīng)注意的是，產(chǎn)業(yè)化和城市化發(fā)展并不是靜態(tài)的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過程。因此，相應(yīng)政府部門應(yīng)對(duì)城市和地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行有效分析和判斷，從而制定出最具時(shí)效性的緊湊式城市規(guī)劃和城市管理方案。